焦点速读：从“土地经济”到“股权经济”能解决地方财政缺钱问题吗？

《中国经济周刊》记者 王红茹|北京报道

国有土地使用权出让金收入一直是政府性基金收入的主体。2022年，由于房地产市场销售和投资遇冷，土地出让金减少，带动政府性基金收入整体下滑。

当土地收入对财政贡献日益减弱，意味着地方财政需要找到新的增长点。对地方财政而言，亟需解决“钱”从何处来的问题。

(资料图片)

土地出让金减少致政府性基金收入下滑

2022年，由于土地市场低迷，使得政府性基金收入7年来首次出现负增长。

财政部数据显示，2022年，全国政府性基金预算收入77879亿元，比上年下降20.6%。其中，国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%。

研究机构的数据显示，过去10年，国有土地使用权出让金收入一直为政府性基金收入的主体，期间国有土地出让金占比从74.9%提升至85.8%。2022年，由于房地产市场销售和投资遇冷，土地出让金减少，带动政府性基金收入整体下滑。2023年1-2月政府性基金收入同比下降24%，国有土地使用权出让收入同比降低29%。

当地方土地财政下滑，地方政府缺钱问题如何解决？安邦智库研究合伙人、宏观研究中心主任贺军接受《中国经济周刊》记者采访表示，解决地方财政缺钱的问题，大概有几种途径：一是中央转移支付，二是税收收入，包括企业与个人交税，三是政府基金收入，四是各类收费。

当前世界经济形势复杂多变，我国经济呈现回升向好态势，但是由于中小企业仍处于疫后恢复期，企稳回升的基础尚不牢固，企业内生动力还不强，加上就业压力增大，导致地方财政面临压力。

“在这种情况下，‘财政进市场’就是一个新思路，希望在传统财源之外，为地方增加一个利用金融市场获取财政收益的新渠道。”贺军说。

所谓财政进市场，在贺军看来，主要是指地方政府希望摆脱土地经济，希望通过在资本市场融资，给未来财政资金投资带来增量资金。“这不仅一定程度上能弥补土地收入下降带来的缺口，也为长期财税收入的稳定增加创造条件。可以说，地方政府从土地财政正向股权财政转型，而且速度在加快。”

政府引导基金仍需突破政策瓶颈

从广义财政资源的使用看，政府引导基金可以看成“财政进市场”的形式之一。

近年来，杭州、成都、温州等地纷纷表示设立政府引导基金，加大对产业投资、风险投资的力度。

5月31日，在2023中国（杭州）产投融生态峰会上，三大千亿基金发布引发业内关注。据悉，杭州在原来的基础上，升级打造杭州科创基金、杭州创新基金和杭州并购基金3支千亿母基金，推动形成总规模超3000亿元的“3+N”杭州基金集群。

杭州并不是个例。《中国经济周刊》记者梳理发现，今年以来，安徽、浙江、上海、西安、广州等省市都推出了千亿量级的产业基金集群。

引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。

“严格来说，政府搞引导基金首先是政府要先花钱，其次才是引来其他投资。如果能起到引导作用，广义上，也算是为地方发展引来了投资资金。”贺军向《中国经济周刊》记者表示，“政府引导基金最大的作用就是能充分发挥财政资金‘四两拨千斤’的撬动效应，吸引社会资本，以股权投资方式有力破解创新型、科技型中小企业的成长难题，加快推动地方产业集群发展，是一种长期投资。”

投中研究院日前发布的《2022年政府引导基金专题研究报告》（以下简称《研究报告》）显示，截至2022年末，各级政府共成立1531只政府引导基金，自身规模累计达27378亿元。

随着各级引导基金规模的不断扩大，政府引导基金已经成为支持我国创投行业发展的关键力量。

中信资本董事长张懿宸接受《中国经济周刊》记者采访时表示，经过多年实践可以发现，要发挥好政府引导基金的政策引导作用，实现可持续健康发展，为创新创业提供可预期的成长空间，仍需突破一些政策瓶颈。

一是资金的循环再投入问题。目前已经有部分起步较早的政府引导基金开始实现退出，或马上面临退出。如果可以鼓励这类政府引导基金将已退出的部分资金循环再投资，将更加有利于我国创投行业的持续平稳发展。

二是退出方式单一问题。政府引导基金当前的退出方式主要以基金清算分配为主。除基金清算外，基金份额转让也是非常重要的退出方式，值得研究借鉴。

三是所持有份额转让难的问题。《企业国有资产交易监督管理办法》第66条规定，“政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让，按照有关法律法规规定执行”。但相关部门尚未对政府投资基金转让产（股）权资产的流程进行特别规定。

国资股权投资明显增长

在土地经济空间日益收窄的情况下，安邦智库高级合作学者许维鸿也谈到，未来地方政府会更加依靠股权市场来解决缺钱问题。

华兴资本发布的《私募股权市场报告》显示，国资股权投资机构在今年一季度大规模基金的占比进一步提升至70%。某些地方国资在股权投资方面的渗透率更超90%，地方国资下场做风投的热情空前高涨。

报告还显示，今年一季度，募资额超过10亿元的大规模基金占比在五成以上，其中，国资GP的占比进一步提升，已达70%，对比2022年，这个数字为67%左右。国资GP的不断增加，意味着政府在产业投资和引导基金方面投入的力度已经显著增加，甚至已经成为风险投资界的主力。（注：GP，即General Partner，普通合伙人，通常指基金管理人。）

《私募股权市场报告》通过对2022年第四季度和2023年第一季度的观察发现，国资VC（风险投资）的投资出手量已反超非国资机构。尤其在募资方面，国资VC（风险投资）的表现更加亮眼。

在贺军看来，政府引导基金不能完全解决地方财政缺钱问题，更不能指望靠着政府引导基金就能完全弥补地方财政缺口。

“地方政府通过股权市场来解决缺钱问题，可能的主要风险包括：一是市场风险，股价有波动，上市有成有败。二是政策风险，地方政府的广义财政资源，是否能顺利投资相关载体，再通过股权市场融到资，还要看是否符合相关政策、是否合规，因此要注意规避可能的政策风险。”贺军说。

尽管越来越多的地方政府将股权投融资作为地方发展和投融资建设的一个新模式，但在政府推动市场化投资的过程之中，贺军提醒，要避免“一哄而上”，更要尊重市场规律。一方面，需要对目前的“风口”产业进行甄别，避免扎堆造成供需失衡。另一方面，在投资机制设计中，需要实现政策目标和市场目标的平衡。

“与地方政府对于土地市场的垄断不同，政府机构亲自下场到股权投资领域，与市场化的投资机构进行PK，除了资金雄厚和区位优势外，其实面临很多不利因素，比如对投资风险的容忍度仍然较低，市场化投资的利益激励机制难以到位，使得投资的效率较低。另外，这与土地经济相比，周期更长，风险更大，地方需要在机构建设和投资决策机制设计上做好功课，防止出现‘一地鸡毛’的情况。”贺军说。

责编：杨琳

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